LA CONSTRUCCIÓN EUROPEA Y LA IGUALDAD
SOCIAL
Iniciativas políticas: La Comisión
Europea
Pese a que la Unión Europea tiene
una sólida competencia para combatir la discriminación
sexual a través de las provisiones de los Tratados
comunitarios en materia de igualdad laboral entre hombres
y mujeres, reglamentada a través de la Directiva
sobre Igualdad de Trato que prohibe la discriminación
sexual en el empleo, la competencia comunitaria directa
en otros aspectos de la discriminación es mucho menos
clara. Esta ausencia inicial de competencia legislativa
ha creado muchos problemas de legitimidad para actuar en
este campo.
El vago apoyo que un miembro de la Comisión
otorgó al trabajo del Parlamento Europeo a favor
de la igualdad de gais y lesbianas en 1984 pareció
esfumarse a lo largo de ese mismo año. Es más,
la nueva Comisión que inició su mandato a
comienzos de 1985 radicalizó la tradicional prevención
a adoptar políticas contra la discriminación
de los homosexuales. Esta actitud se hizo evidente en la
respuesta que el nuevo Comisario de Asuntos Sociales, Peter
Sutherland, ofreció a las preguntas del eurodiputado
socialista Van den Heuvel. El Comisario afirmó
entonces que "no hay una provisión específica
en el Tratado que cubra el problema de la discriminación
en el empleo por motivo de la orientación sexual
y, en consecuencia, el foro más apropiado para resolver
esta cuestión debería ser el Consejo de Europa".
Esta negativa actitud por parte de la Comisión
ha de ser explicada en el contexto de las duras negociaciones
que por aquel entonces se estaban llevando a cabo para poner
en marcha el denominado "capítulo social"
de la construcción europea. La Comisión, encabezada
por el socialista francés Jacques Delors,
estaba firmemente comprometida en sacar adelante la legislación
social que acompañaría a la profundización
del mercado único. La oposición en el seno
del Consejo Europeo a la cesión de competencias por
parte de los Estados miembros en materia social era muy
fuerte y la Comisión tenía que ser muy cuidadosa
para evitar dar la impresión de que, por la presión
del Parlamento, estaba dispuesta a admitir que las reivindicaciones
de igualdad para los homosexuales se desarrollaran a través
de la legislación social entonces en discusión.
La Comisión adoptó entonces una postura pragmática
que le permitiera trabajar dentro de los límites
de aceptabilidad del Consejo Europeo y, en lo que respecta
a la discriminación por orientación sexual,
"la Comisión decidió que en este asunto
resultaba inútil diseñar propuestas que serían
inmediatamente rechazadas por el Consejo", según
afirma SPENCER.
La actitud de la Comisión hacia
los asuntos relacionados con la discriminación de
gais y lesbianas inició un giro positivo a partir
de 1989. De nuevo, un cambio en la Comisión significó
un cambio en su política. La nueva Comisaria de Asuntos
Sociales, la socialista griega Vaso Papandreou, demostró
mucha mayor sensibilidad hacia la cuestión que su
predecesor y, más importante aún, su llegada
a la Comisión coincidió con la aprobación
de la Carta de los Derechos Sociales Fundamentales
de los Trabajadores, la Carta Social Europea.
En los debates sobre la Carta Social Europea
que se celebraron en el Parlamento Europeo, éste
intentó enmendar el texto de la Comisión añadiendo
que se debía otorgar prioridad al derecho de todos
los trabajadores a una protección igualitaria sin
discriminación por razones de "nacionalidad, raza,
religión, edad, sexo, orientación sexual o
situación legal". La Comisión rechazó
esta enmienda y la reemplazó por un texto mucho más
ambiguo que evitar aludir explícitamente a la orientación
sexual pero que se refería a la necesidad de combatir
"toda forma de discriminación" con lo que
dejaba la puerta entreabierta para potenciales cambios.
La ausencia de una referencia explícita
a la discriminación por orientación sexual
en el Tratado ha, según Mark BELL, claramente condicionado
el desarrollo de una política europea sobre este
tema. Es evidente que las políticas basadas en una
interpretación ambigua de la competencia legal para
ser realizadas progresan con mucha más dificultad
pero que, como señala CRAM, la Comisión Europa
se ha convertido en una institución experta en la
ampliación soterrada de competencias. Esta ampliación
sui generis de competencias se realiza por parte
de la Comisión con frecuencia y así ha sido
en el caso de la discriminación por orientación
sexual, a través a iniciativas de pequeña
escala y de los instrumentos no vinculantes, la denominada
"legislación suave" ("soft law").
Desde 1990, la Comisión ha tenido
algunas iniciativas a pequeña escala que demuestran
con cierta claridad su coherencia a la hora de intentar
ampliar sus escasa competencias en los asuntos relacionados
con la discriminación por orientación sexual.
En febrero de 1990, el Grupo de trabajo sobre la Unión
Europea de la ILGA (Asociación Internacional
de Gais y Lesbianas) fue recibido por André-Guy
Kirchberger, un miembro del gabinete de la Comisaria
de Asuntos Sociales, ofreciéndoles la impresión
de que para la Comisión era aceptable la posibilidad
de intervenir en los problemas de discriminación
de los homosexuales a través del Artículo
235 del Tratado. En diciembre de 1990, la propia Comisaria
Vaso Papandreou recibió a una amplia delegación
de grupos que trabajan por los derechos de gais y lesbianas.
Poco después, la Unión Danesa de Gais y
Lesbianas (LBL) recibió fondos europeos para
realizar un estudio sobre la visibilidad de las lesbianas
con especial referencia a las lesbianas en el mercado de
trabajo. Finalmente, en 1993 se publicó un estudio
financiado por la Comisión, Homosexuality:
An European Community Issue, que, según
CRAM, demostraba la intención de la Comisión
de prepararse para actuar en el campo de la discriminación
por orientación sexual en cuanto se presentara una
oportunidad aprovechable.
La Comisión también ha promovido
algunos programas específicos de ayuda al trabajo
contra la discriminación de gais y lesbianas en los
Estados miembros. Por ejemplo, aprovechando su responsabilidad
directa en el campo de la igualdad de oportunidades para
las mujeres, ha financiado programas del grupo irlandés
Lesbian Organising Together (LOT), demostrando tácitamente
que un aspecto de la discriminación sexual es la
discriminación de las mujeres que no responden a
los estereotipos sexuales. A través de estas iniciativas,
la Comisión ha conseguido establecer una relación
de trabajo con los grupos defensores de la igualdad para
gais y lesbianas al tiempo que les hace llegar el mensaje
de que es una institución que simpatiza con sus objetivos.
Otro de los aspectos de la política
de la Comisión ha sido la utilización en este
campo de un recurso muy habitual en sus iniciativas cuando
no existe una provisión específica en los
Tratados que le permita actuar. Se trata de las medidas
no vinculantes o "legislación suave". Según
Mark BELL, estas medidas suelen ser criticadas por su escasa
repercusión pero no puede olvidarse su capacidad
para sentar las bases de políticas comunes y principios
de trabajo dentro de la legislación comunitaria.
MCMAHON y MURPHY afirman incluso que estas medidas "tienen
una significación política y psicológica"
y que "en algunas ocasiones pueden, por ejemplo, ser
el preludio de actuaciones legales y en otras pueden crear
'legítimas expectativas' en las partes interesadas".
No es de extrañar por lo tanto que
fuera en el campo de las iniciativas no vinculantes donde
se produjera la primera actuación con transcendencia
comunitaria de la Comisión sobre la discriminación
de los homosexuales. Así, cuando el Consejo de Ministros
adoptó su resolución del 27 de mayo de 1990
solicitando a la Comisión la elaboración de
un borrador de Código de prácticas sobre
el acoso sexual, la Comisión estaba en condiciones
de aceptar las sugerencias de la ILGA que solicitaban la
inclusión del acoso relacionado con la orientación
sexual. La Recomendación sobre la protección
de la dignidad de hombres y mujeres en el trabajo
fue adoptada el 27 de noviembre de 1991. El Código
de prácticas para combatir el acoso sexual
anexo a la Recomendación establece
que "el acoso por motivo de la orientación sexual
afecta a la dignidad de quienes se ven afectados y es imposible
considerar este tipo de acoso como una conducta apropiada
en el lugar de trabajo".
Como señala Mark BELL, la importancia
de esta Recomendación no debe ser subestimada.
Se trata de la primera referencia en un documento legislativo
comunitario a la discriminación por orientación
sexual y ayudó a establecer el principio de que el
acoso basado en la orientación sexual es contrario
a la legislación europea. Mejor aún, la Comisión
ha anunciado su intención de "realizar una propuesta
destinada a crear un instrumento comunitario vinculante
sobre el acoso sexual en el trabajo... [que] estará
basado en los términos de la Recomendación
de 1991", con lo que queda demostrado cómo la
"legislación suave" puede anticipar futuros
desarrollos.
El camino iniciado con la Recomendación
de 1991 se intentó continuar por parte de la
Comisión con su propuesta de 1996 para una Directiva
sobre el permiso por maternidad que recogía
un trabajo ya iniciado en 1983 pero reactivado entonces
según los mecanismos establecidos en la Carta
Social Europea que establece la participación
de los distintos agentes sociales en la elaboración
de la legislación social comunitaria. Cuando el texto
elaborado por los agentes sociales fue presentado al Consejo
de Ministros para su aprobación, la Comisión
propuso añadir una cláusula antidiscriminatoria
que incluyera la discriminación por orientación
sexual. Los Estados miembros encontraron esta propuesta
inaceptable y en su lugar insertaron una cláusula
en el preámbulo de la Directiva que
omitía toda referencia a la discriminación
por orientación sexual.
El abierto rechazo por parte de los Estados
miembros a la primera iniciativa explícita de la
Comisión en el campo de la discriminación
de los homosexuales supuso un doble fracaso. En primer lugar
porque dejó claro que los Estados miembros no estaban
dispuestos a aceptar una legislación común
sobre este asunto ni tan siquiera en iniciativas de alcance
menor y, en segundo lugar, porque condicionaría en
el futuro el trabajo de la Comisión al obligarla
a adoptar una actitud mucho más prudente.
Esta nueva actitud prudente de la Comisión
pudo comprobarse en los debates relacionados con el Reglamento
sobre supresión de restricciones al desplazamiento
y a la estancia de los trabajadores de los Estados miembros
y de sus familias dentro de la Comunidad. La normativa
tiene su razón de ser en el hecho de que los lazos
familiares son un obstáculo importante en la libre
movilidad de los trabajadores consagrada en el Tratado,
pero especifica claramente que se ha de aplicar al esposo
o a la esposa del trabajador o de la trabajadora emigrante,
excluyendo a las parejas de hecho de cualquier sexo. Las
reformas del Reglamento propuestas por la
Comisión en 1989 no incluyeron tampoco la ampliación
de sus beneficios a las parejas de hecho y esto no pasó
desapercibido para el Parlamento Europeo que aprobó
una enmienda proponiendo extender los derechos de residencia
a cualquier persona "con la que el trabajador o la trabajadora
viva en una unión de hecho" con lo que quedarían
incluidas las parejas formadas por personas del mismo sexo.
La Comisión encontró la enmienda inaceptable
dado que, tal y como la Comisaria Vaso Papandreou
afirmó en el Parlamento, "se crearían grandes
dificultades en la Comunidad si se reconocieran las parejas
del mismo sexo".
Según Mark BELL, dado que sólo
dos Estados miembros, Suecia y Dinamarca, tienen reconocidas
a las parejas de hecho homosexuales en sus legislaciones
nacionales, debe aceptarse que las iniciativas sobre esta
cuestión son contrarias a las tradiciones de la mayoría
de los Estados miembros. Por lo tanto, existen muy pocas
posibilidades de incorporar estos principios a la legislación
europea puesto que los Estados miembros aún no lo
han hecho en sus legislaciones respectivas y se equivocan
quienes piensan que la vía comunitaria pueda ser
una solución para evitar la intransigencia de las
autoridades nacionales.
En medio de tantas iniciativas frustradas,
es quizás necesario plantearse si existe por parte
de la Comisión Europea la intención estratégica
de ampliar las competencias comunitarias a la discriminación
por orientación sexual. Es muy probable que la Comisión
haya deliberado sobre esta cuestión tal y como podría
deducirse de las iniciativas de pequeña escala y
la "legislación blanda" que hemos comentado
anteriormente. Sin embargo, no existe ninguna evidencia
de que la Comisión haya decidido llevar sus actuaciones
más allá de garantizar la no-discriminación
por orientación sexual en la legislación comunitaria
siempre y cuando no supongan un enfrentamiento con los Estados
miembros representados en el Consejo.
Un
trabajo del Equipo Político de la Fundación
Triángulo, 1998 VOLVER
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